中國的發(fā)電部門嚴(yán)重依賴煤炭，其碳排放量約占全國的43%，這種依賴導(dǎo)致了空氣污染和其他公共健康影響。為了解決這些問題，提高發(fā)電的經(jīng)濟(jì)效率，中國在2015年啟動(dòng)了新一輪電力市場改革。在經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代的電力投資體制改革、2002年的“發(fā)電和上網(wǎng)分離”改革后，2015年的電力改革更側(cè)重于“管住中間，放開兩頭”，即對(duì)壟斷部分的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管制，實(shí)行政府定價(jià)；在非壟斷部分的發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)行市場開放，引入競爭機(jī)制。

電力市場改革原本試圖在發(fā)電側(cè)引入經(jīng)濟(jì)調(diào)度，即發(fā)電機(jī)組按照成本從低到高的順序進(jìn)行發(fā)電，燃料成本更低、消耗燃料更少、排放更低的高效率機(jī)組多發(fā)滿發(fā)，燃料成本更高、消耗燃料更多、排放更高的低效率機(jī)組少發(fā)不發(fā)。這種調(diào)度規(guī)則不僅可以節(jié)約成本，還能夠減少排放。

然而，改革后的發(fā)電調(diào)度規(guī)則并沒有完全轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)調(diào)度，而是呈現(xiàn)“配額+經(jīng)濟(jì)調(diào)度”的模式，即一部分電量分配由計(jì)劃決定，另一部分由市場決定。每年年底，地方政府會(huì)制定下一年的發(fā)電指導(dǎo)計(jì)劃，為全省的發(fā)電機(jī)分配一定的發(fā)電配額。計(jì)劃外的電力需求才在經(jīng)濟(jì)調(diào)度下通過市場競爭來滿足。

在電力市場亟需提升效率、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，發(fā)電配額的背后是基于什么規(guī)則？這種調(diào)度規(guī)則對(duì)市場有什么樣的影響？近期，一篇在《自然·能源》（Nature Energy）上發(fā)表的研究論文對(duì)這些問題進(jìn)行了探索，該文由中國人民大學(xué)與勞倫斯伯克利國家實(shí)驗(yàn)室學(xué)者共同完成。

發(fā)電配額制提高了效率嗎？

提高發(fā)電效率是電力改革的目的之一。電改前，市場中存在低效率（高煤耗）煤電機(jī)組獲得更多運(yùn)行小時(shí)，高效率（低煤耗）煤電機(jī)組獲得更少運(yùn)行小時(shí)的倒掛現(xiàn)象。電改后，倒掛現(xiàn)象得到改善。這種效率的提升主要是由經(jīng)濟(jì)調(diào)度帶來的，高效率煤電機(jī)組通過市場競爭生產(chǎn)了更多的電力。

然而，發(fā)電配額的調(diào)度模式受到地方保護(hù)的影響。無論在電改前還是電改后，地方國有企業(yè)的機(jī)組效率都顯著低于中央國有企業(yè)。以南方五省（廣東、廣西、云南、貴州、海南）為例，電改前后央企煤電機(jī)組的平均發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗分別為308.7 和305.6克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，而電改前后地方國企煤電機(jī)組的平均發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗分別為317.4和311.8克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)。但通過分析配額規(guī)則發(fā)現(xiàn)，相比于央企的大容量、高效率煤電機(jī)組，地方國企的小容量、低效率煤電機(jī)組和高成本氣電機(jī)組反而在計(jì)劃調(diào)度部分得到了更多的運(yùn)行小時(shí)（如圖）。2016-2019年，廣東省央企機(jī)組每年平均從指導(dǎo)計(jì)劃中分配到的發(fā)電額度要比地方國企低200小時(shí)左右，這使得市場效率提升的潛力無法充分發(fā)揮。

中國的電力市場以省為單位，地方政府對(duì)發(fā)電調(diào)度負(fù)責(zé)，這種安排很容易引發(fā)地方保護(hù)。與央企不同，地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)電收入直接貢獻(xiàn)地方財(cái)政收入，而央企的發(fā)電收入由國資委監(jiān)管，貢獻(xiàn)中央政府。因此，地方政府有動(dòng)機(jī)偏向地方企業(yè)（尤其是地方國企），以保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方領(lǐng)導(dǎo)人政治業(yè)績的提高。地方企業(yè)也有動(dòng)機(jī)對(duì)省內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加更大影響力，以獲得有利的監(jiān)管待遇，例如地方企業(yè)通過游說監(jiān)管者以獲得更低的采購成本或者更寬松的監(jiān)管力度。在地方企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙贏游戲中，央企的市場被擠占，地方企業(yè)也沒有更多的動(dòng)力提升效率。

地方保護(hù)帶來多大損失？

我們進(jìn)一步量化了地方保護(hù)的影響。在完全經(jīng)濟(jì)調(diào)度的情景下，發(fā)電機(jī)組按照成本由低到高的順序進(jìn)行電力生產(chǎn)。市場需求會(huì)先由那些燃料成本更低、消耗燃料更少、排放更低的高效率機(jī)組滿足，燃料成本更高、消耗燃料更多、排放更高的低效率機(jī)組少發(fā)電甚至不發(fā)電。具體來說，耗煤多的煤電機(jī)組和燃料成本高的氣電機(jī)組（天然氣價(jià)格遠(yuǎn)高于煤炭）在競爭發(fā)電份額時(shí)將明顯處于劣勢。在總發(fā)電量不變的情況下，這樣的發(fā)電組合相比于電改前倒掛的發(fā)電組合來說，能顯著節(jié)約發(fā)電成本，減少煤炭消耗，降低二氧化碳排放。

以2018年的廣東電力市場為對(duì)象進(jìn)行測算，如果全面實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)度，發(fā)電組合中高效率的煤電機(jī)組比重上升，二氧化碳排放相比于電改前的發(fā)電組合來說可減少310萬噸，由成本節(jié)約帶來的經(jīng)濟(jì)效益提升可以達(dá)到73億元。然而，在“配額+經(jīng)濟(jì)調(diào)度”的規(guī)則下，部分低效率煤電機(jī)組和高成本氣電機(jī)組分配得到了本不屬于它們的發(fā)電配額，擠占了其他高效率機(jī)組的市場。此時(shí)，碳排放的減少相比于電改前的發(fā)電組合來說僅為150萬噸左右，經(jīng)濟(jì)效益提升41億元。相比于完全經(jīng)濟(jì)調(diào)度情景，“配額+經(jīng)濟(jì)調(diào)度”情景使得近一半的效率提升潛力無法實(shí)現(xiàn)。

打破地方保護(hù)壁壘

筆者認(rèn)為，當(dāng)前，中國的可再生能源沒有參與到電力市場競爭中，而是被給予了優(yōu)先發(fā)電權(quán)，即要優(yōu)先滿足可再生能源的發(fā)電，其他電源機(jī)組才按照成本優(yōu)劣順序競爭發(fā)電，這樣限制了可再生能源的整合。

2015年電力改革將風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源納入優(yōu)先發(fā)電的范圍，要求各地安排年度發(fā)電計(jì)劃時(shí)，給可再生能源充分預(yù)留發(fā)電空間，同時(shí)在跨省跨區(qū)送受電中明確可再生能源的比例。這樣的安排雖然能夠促進(jìn)可再生能源的快速發(fā)展，但不利于激勵(lì)可再生能源提高效率、控制成本。

省級(jí)層面“寧要本省的低效率電，不要外省的高效率電”的壁壘亟需被打破。基于研究結(jié)果，推進(jìn)建立更大范圍的區(qū)域電力市場，乃至全國統(tǒng)一電力市場是打破地方保護(hù)壁壘的途徑。一方面，全國市場調(diào)度追求的是全國成本最小化和經(jīng)濟(jì)效益最大化，這需要進(jìn)行全國范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)省際之間的互聯(lián)互通。另一方面，全國市場能夠克服省級(jí)資源稟賦失衡的問題，使跨省電力交易更加通暢，充分利用高效能源。

以南方五省為例，廣東的可再生能源電（尤其是水電）數(shù)量較少，但電力需求又很大。在原本的省級(jí)市場中，由于跨省壁壘，廣東很難充分利用云南、貴州等其他省份的低成本清潔電。而一旦建立全國市場，廣東將不再受到本省稟賦的限制。如果省外電力價(jià)格更低、排放更少，廣東可以直接跨省購買電力，減少本省低效率電的生產(chǎn)。

除此以外，考慮到中國情景的特殊性，建議制定相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，幫助一些關(guān)鍵利益相關(guān)者，比如地方企業(yè)，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。地方保護(hù)雖然降低了發(fā)電效率，但地方企業(yè)也在某種程度上更便于保障省內(nèi)發(fā)電的安全性和穩(wěn)定性，尤其是在用電波峰或波谷的時(shí)刻。對(duì)于地方國企，不能硬著陸，而是要通過逐步減少偏好性發(fā)電配額實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，同時(shí)在過程中對(duì)地方國企的效率提高提供價(jià)格補(bǔ)償或技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)。